“互联网 + 政务服务” 跨部门数据共享的推进策略研究
作者：张会平，胡树欣
来源：《情报杂志》
摘要：[目的 / 意义]依据国家部署并结合具体政务服务事项探析 “互联网 + 政务服务” 跨部门数据共享的推进策略，为进一步完善顶层设计和地方实践创新提供指导。[方法 / 过程]以成都市 527 个行政审批事项为数据源，以 341 条跨部门证照流动为基础构建事项间和部门间社会网络，分析其中的数据共享特征; 同时针对该案例，比较分析以证照电子化为导向、以业务关联为导向、以场景应用为导向三种不同推进策略在数据管理、平台建设、体制机制、法律法规四个维度的区别。[结果 / 结论]认为三种策略在平台、体制、机制建设方面存在很大差异; 未来发展应实现国家层面的部署和地方实践探索相互促进、相互支持。
引言
尽管是一个 “老生常谈” 的问题，各级政府又在大力推进 “数据多跑路，群众少跑腿“的改革，但是跨部门数据共享依然是阻碍“互联网 + 政务服务” 建设提质增效的 “拦路虎”。在国家层面，相继出台了《政务信息资源共享管理暂行办法》、《“互联网 + 政务服务” 技术体系建设指南》、《政务信息系统整合共享实施方案》等，为跨部门数据共享提供了基本遵循; 同时，天津滨海新区、宁夏银川、浙江、广东佛山、四川成都、贵州贵阳、湖北武汉等很多地方政府也做了一系列有益的实践探索。遗憾的是，跨部门数据共享的推进还十分不理想，表现为数据共享平台建设数量少、共享平台建设质量差、数据提交质量不高、数据利用率低等。
如何有效推进 “互联网 + 政务服务” 跨部门数据共享仍是一个迫切课题。由于电子政务系统建设普及率和政务服务数字化程度的大幅度提升，目前学术界更多是采用 “政府数据” 而非 “政府信息” 来探究政府部门间的数据（信息）共享问题。从信息的角度看，行政审批的本质是行政机关根据公众提供其拥有的先验信息（证照、申请表格等），再赋予其可以拥有的后验信息（新证照）的过程;“互联网 + 政务服务”建设的本质则是将上述赋予后验信息的过程由依据公民自己提供的先验信息转变为依据存储在各类政务信息系统中的数据。针对 “互联网 + 政务服务” 采用 “政务数据” 更为贴切; 跨部门数据共享应直接关注数据如何在不同政府部门拥有的政务信息系统中共享。
本文基于对成都市行政审批事项的社会网络分析，并且依据相应的国家部署，探讨 “互联网 + 政务服务” 跨部门数据共享的推进策略，旨在为各地建设政务服务数据共享平台、促进政府部门高质量提交数据、高频率使用数据提供指导; 同时进一步完善 “互联网 + 政务服务” 跨部门数据共享的应用基础研究。
1 文献回顾
1.1 影响跨部门数据共享的因素
影响跨部门数据共享的因素主要包括以下三个方面：一是共享主体方面，分为动机和能力两个维度，前者指部门是否愿意向其他部门提供数据、是否愿意接受和使用其他部门提供的数据，包括行政命令、绩效评价、部门高层领导支持等; 后者是指部门是否有能力提供数据或者使用其他部门提供的数据，包括系统对接、数据管理、部门预算等。二是共享客体方面，也就是需要跨部门共享的数据的自身特征，包括数据的产生方式、存储方式、使用方式、编码标准等。三是共享环境方面，包括政务特点、部门间关系、行政体制、数据共享平台和数据共享标准建设、邻近地区间的竞争等。可见，跨部门数据共享的影响因素研究是比较系统的，其中也不乏扎实的实证研究; 但是在实践过程当中，政府部门更希望识别出关键的影响因素并且对认清其可能造成的各种影响。
1.2 跨部门数据共享面临的挑战
从地方政府实践看，面临的挑战主要包括理念上的滞后（尤其是对 “以人民为中心” 理念的理解不充分、不深刻）、部门间的利益冲突（主要是 “本位主义” 的盛行）、地区间的信息化程度差异等。但是从其背后的深层次矛盾来看，依然是体制、法律、机制问题。从体制上讲，分散化、条条式的数据管理体制又缺少有效的数据协同造成跨部门数据共享成为 “不可能完成的任务”，尤其是在市级、区县层面，跨部门数据共享需求十分强烈，但是相关数据所在的政务信息系统是由省级甚至国家层面的部门建设管理的，根本难以协调实施; 在法律方面，对数据的归属权、使用权、共享管理权缺乏明确界定，对电子证照的使用缺乏明确规范，这些法治困境成为跨部门数据共享面临的重要挑战; 从机制上而言，尽管很多地方试图通过强化纵向问责机制、建立横向协商机制、引入第三方评估机制等推动跨部门数据共享，但是这些机制常常由于党委换届、政府改革战略变化等难以长期坚持下去，造成跨部门数据共享“时有时无” 的被动局面。
1.3 跨部门数据共享的推进策略
在实践推进上，首先是呼吁构建与政府治理相适应的数据管理体制、加快推进相关配套法律法规出台或修订、建立和完善监督和反馈机制等。具体的推进策略包括基于数字证书推进跨部门数据共享，基于向整体型政府审批转型整合集成网络平台实现跨部门数据共享，基于构建协商认可机制实现跨部门数据共享等。还有研究从技术层面探讨跨部门数据共享的推进策略，例如提出基于大数据与知识集成构建 “互联网 + 政务服务” 云平台实现多层级、跨部门数据集成和共享。
2 研究设计
2.1 数据采集与编码
为了将研究置于具体的政务服务事项当中，本文选择成都市政务审批公众服务网站（http://egov.chengdu.gov.cn）的 527 个行政审批事项作为分析对象; 资料收集工作于 2017 年 11 月 1 日至 10 日期间完成。针对每个行政审批事项，首先根据网站分类识别相应的政府部门，包括发改委、国土局、工商局等 41 个部门; 并采用字母对所有部门进行编码，从 A 到 Z, 再从 AA 到 AO, 例如投促委编码为 “A”、经信委编码为“D”、工商局编码为“AA”、气象局编码为“AO” 等。
针对每一个具体事项，进入各部门审批事项说明页面，检索并采集审批事项名称、办理部门、审批结果证照文件和前置审批证照文件共 5 个字段，编码方式为部门编码加顺序数字，如事项 “技术改造项目核准”，审批事项名称为技术改造项目核准，办理部门为经信委，审批结果证照文件为《成都市经信委关于伊伊伊有限公司伊伊伊技术改造项目申请报告核准的批复》，前置审批证照文件为《选址意见书》，《用地预审意见》和《环境影响评价审批证照文件》，将该事项编码为 “D2”。
2.2 社会网络的构建
为了理清行政审批事项中跨部门数据共享的需求状况（包括事项之间的数据关联状况、部门之间的数据共享需求），以及跨部门数据共享的可能方案以及各方案实施可能面临的问题，本文采用社会网络分析法对采集得到的行政审批事项信息进行分析。主要构建事项间网络、部门间网络两种社会网络。事项间网络以行政审批事项之间的证照文件进行关联，即如果完成乙事项的审批需要以甲事项审批产生的证件文件为前提，就形成由事项乙到事项甲的一条网络连线。部门间网络则是两个部门之间事项连线的集合。例如，A 部门全部事项中有 m 条指向 B 部门事项的连线; 同时，B 部门全部事项中有 n 条指向 A 部门事项的连线，那么就建立 A 部门和 B 部门的连线（无向），并且将连线赋值为 m+n。事项间网络是构建部门间网络的基础。事项间网络的构建步骤如下：
Step_01: 对每个事项的前置审批证照文件，检索是否有与之相同的审批结果证照文件，若有且该证照文件只有一个事项可办理，则来源事项确定。例如，上文中《选址意见书》是 “建设项目选址审批” 事项的审批结果证照文件，故可确定 “建设项目选址审批” 是“技术改造项目核准”的前置审批证照文件来源事项。
Step_02: 若该证照文件多个事项均可办理，统计过程中存在两种情况：一是如果证照文件的新办事项、变更事项、复核事项和补办事项均可产生该证件，此时仅将新办事项作为证照文件来源事项; 二是如果多事项可以办理同一个证件，但是情况不同，此时将多个事项均作为证照文件来源事项，如《外商投资企业批准证书》可由 “中外合资企业设立审批”，“外商独资企业设立审批” 和“中外合作企业设立审批”3 个事项办理，分别对应不同情况，若后置审批事项无特殊说明，将这 3 个事项均作为证照文件来源事项。
Step_03: 若未在已有事项中检索到，使用搜索引擎确定其来源。如果来源事项为市级，将该事项作为证照文件的来源事项，并将其添加至审批事项集合中; 若干来源事项不是市级，仅记录来源事项的层级和部门，例如事项 “单采血浆站执业许可” 前置审批证照文件《设置单采血浆站批准书》是由省级卫生行政部门审批办理的，将该证照文件来源记录为省级—卫生部门，对应的来源部门编码为省_V。需要说明的是，由于所有与企业相关的审批事项均需提供《营业执照》。如果将其作为事项间的关联条件，则会产生大量的事项间连线，远远超过其他证件文件，不利于观察规律。因此，将《营业执照》作为常规的证件，不作为关联条件确立事项间连线。
3 社会网络分析
3.1 证照流动基本情况
如表 1 所示，527 个行政审批事项共涉及 669 条证照流动，即事项之间的证照依赖。在市级层面共有 575 条证照关联，占 85.9%, 表明内部的证照流动占绝大多数。在 575 条市本级证照关联中，有 234 条是部门内部的，341 项是跨部门的、占 59.3%。对行政审批数据共享而言，跨部门是重点，但是也不可忽视部门内部整合共享。同时，还存在 94 条跨层级的证照关联情况，即在市级层面办理一些行政审批事项需要依赖从国家、省级、县级层面办理的相关证照。在 94 条跨层级证照关联中，有 59 条是市级 - 县级之间的、占 62.8%。对行政审批数据共享而言，还应考虑层级之间的证照流动和共享。对于市级政府而言，实现本级层面的数据共享，尤其是跨部门数据共享是建立政务服务数据共享平台，因此本文重点分析 341 条市级层面的跨部门证照流动。
3.2 事项间网络分析
对于 341 条市级层面的跨部门证照流动所形成的有向事项间网络而言，每一个节点代表行政审批事项; 节点的入度表示对应事项需要使用其它事项审批结果形成的证照文件数量; 出度则代表对应事项审批结果形成的证照文件被其它事项使用的数量。因此，节点的入度越大表明对应行政审批事项对数据共享的需求越大; 相反，节点的出度越大表示其它事项对该事项审批结果的数据共享需求越大。经统计分析，出度大于等于 1 的节点共有 75 个，仅占全部事项数（527）的 14.2%。可见，跨部门的数据共享需求呈现出较为集中的态势。
表 2 列出了出度排名前 20 的审批事项及其对应的证照文件。由表 2 可知，出度排名前 20 个审批事项共涉及 225 条（出度总和）证照流动，占全部市本级跨部门证照流动数量（341 条）的 65.9%。若能够实现这 20 个事项对应的证照文件在相关的行政审批事项中共享，便能在较大程度上改变公众 “办证难” 的局面。进一步而言，国土局出具的《不动产权证书》、工商局出具的《企业名称预先核准通知书》、环保局出具的《成都市环保局关于伊伊有限公司新建伊伊项目环境影响报告书的审查批复》是被其它部门行政审批事项使用最多的证照文件，分别有 17 项、17 项、16 项。
同时，呈现出集中在特定领域的特点，例如建设工程领域的证照文件就包括规划局出具的《选址意见书》、《建设工程规划许可证》、《建设用地规划许可证》，市建委出具的《建筑工程施工许可证》、《房屋建筑工程竣工验收备案文件》，及消防局出具的《建设工程消防验收意见书》。另外，一些证照的流动可能伴随行政体制改革或者行政审批改革而消失或者发生变化，例如表 2 列出的地税局和国税局都会出具《清税证明》，但国税地税合并后该证照文件的出具很可能会发生变化。
3.3 部门间网络分析
对于两个部门 A 和 B 而言，可能存在两个方向的证照流动，一是由 A 到 B 的证照流动，另一个是由 B 到 A 的流动。为了更为直观地反映两个部门间的证照流动，部门间网络的构建采用无向图形式，从中能够更为清晰看出部门之间的业务关联程度。同时，为了更为清晰观察部门间关联，本文采用以下方式绘制部门间网络：首先，按照两两部门间的证照流动总数，对相应的部门连线进行排列; 然后，将全部的证照流动做近似地三等分，排在最前面的部门连线的关联度会最大，中间的次之，最后一部分的关联度会最小; 最后，分别绘制相应的部门间网络，即证照关联度高、证照关联度中、证照关联度低的部门间网络。
4 推进策略
4.1 三种可能的推进策略
借鉴浙江省、山东青岛、湖北武汉、贵州贵阳等地的推进状况，将相关的推进策略总结为三种类型：第一种类型是以证照电子化为导向，即将全部行政审批事项涉及的所有证照文件电子化，同步发放证照的纸质件和电子件; 在办理行政审批时，企业或公众不再提供证照或批准文书原件、复印件，只需要提供文件名称、文号、编码等信息供办证人员查询验证即可。在推进过程中，需要重点关注使用率高的证照; 在本文的案例中，就是事项间网络中出度排名靠前的审批事项所对应的证照文件，例如排名第 1 的《不动产权证书》。在推进过程中，持续关注各部门的证照是否电子化、证照信息能否被其它部门查询以及电子证照是否被其它部门所接受。以证照电子化为导向的推进策略能够将行政审批过程完全依赖于政府部门的业务系统和政务服务数据共享平台，大幅度提升行政审批效率。但是，这一策略面临没有完备的法律法规保障、数据安全性要求非常高的挑战。
第二种类型是以业务关联为导向，即针对业务关联比较紧密的政府部门整合共享相应的业务系统; 在行政审批时，企业或公众依然需要提供证照或批准文书原件、复印件，但由于部门间已经实现数据共享，能够加快行政审批流程。对于成都市行政审批而言，可根据证照关联强度由高到低，分类别、分步骤推进部门间的数据共享。首先打通证照关联度高的四个成分所对应的部门，例如国土局、规划局、发改委、市建委等 8 个部门间的数据共享; 接着，打通以工商局、国土局、发改委和规划局为中心的四个星型网络中所对应的部门数据共享; 最后，打通涉及部门多但证照流动偏少的部门间网络所对应的跨部门数据共享。第二种策略易于识别到重点部门或者牵头部门，制定较为明确的跨部门数据共享实施方案。
第三种类型是以场景应用为导向，即将推进跨部门数据共享置于具体的应用场景之中，例如 “建设工程项目审批”，对涉及到政府部门、行政审批事项、证照文件进行梳理，然后组织涉及部门协商数据共享的方案并且给出具体的行动方案，确保在指定时间节点实现相应的数据共享。在推进过程中，第三种策略具有非常明确的目标，即使有一个部门、一个事项、一个证照文件没有考虑清晰、没有实现共享，整个应用场景就不能够“从头到尾” 实现。在推进过程中，应首先考虑对应证照使用频繁、跨部门流动量大的应用场景，一旦在几个场景中顺利实现数据共享，就能够积累相应的经验，快速实现其它场景的跨部门数据共享。同时，也可以考虑领域非常集中的应用场景，例如涉及到人社局和统筹城乡和农业委员会的应用。
4.2 三种推进策略的比较
为了进一步区分三种不同推进策略，本文从数据管理、平台建设、体制机制、法律法规四个维度（又分为 10 个子维度），如表 3 所示。
在数据管理方面，以证照电子化为导向的推进策略在共享审批数据的同时还会共享电子证照，这些数据能够直接用于行政审批事务的全过程，公众在办事中不再需要提供纸质证照，因此对数据安全性要求极高，平台里的数据一旦被篡改、丢失将会造成审批不当或者错误的状况。相反，另外两种推进策略仅仅共享审批数据，共享的数据仅用于审批前、审批中验证，还需要依赖公众提供纸质证照，所以对数据安全性要求并不是很高。
在平台建设上，以证照电子化为导向的推进策略需要统一实施市级数据共享平台建设并提供多种数据交换方式（需要同步传输电子证照）; 以业务关联为导向的推进策略可以根据部门间证照关联情况分阶段实施市级数据共享平台建设、数据交换内容相对简单; 以场景应用为导向的推进策略根据应用场景的重要程度分阶段实施，针对在建的应用场景需要集中实施建设，否则不能够实现数据在整个场景中共享。相应地，对于部门业务系统的改造，第一种策略也需要统一实施改造，第二种策略是分批实施，第三种策略则是分批集中实施改造。对于纵向数据共享平台贯通（国家级、省级、市级数据共享平台），第一种策略要求及时贯通全部的数据，第二种和第三种策略需要贯通相应阶段或批次对应的数据; 后面两种策略的实时共享数据量也相对小一些。
在体制机制上，三种推进策略的要求是差别很大的。以证照电子化为导向的推进策略要求建立完善数据治理体制，从国家、省级、市级层面明确相应的管理部门，否则在实际推进过程中无法挣脱地方探索的外部制度约束; 同时建立自顶而下的数据共享推进机制，由国家层面率先建立相应的跨部门数据共享机制，接着是省级层面，最后在市级层面建立数据共享协调机制。以业务关联为导向的推进策略主要采用 “牵头部门 + 参与部门” 的方式推进数据共享，这也是目前最为常见的方式; 在机制建设方面，首先强调横向的数据共享协调机制，同时建立与省级、国家层面对应部门的数据沟通机制。这一策略面临着协调难的困境，例如对于图 3 所示的数据共享，涉及的部门非常大、证照关联并不强、还可能需要协调上级部门。以应用场景为导向的推进策略，同样需要设置专门的数据共享机构，但是其职责并不太多; 同样需要建立自顶而下的数据共享推进机制，否则无法实现场景无“断点”。与第一种和第二种策略相比，第三种策略采用按重要程度分步建设方式，在各阶段具有明确的共享目标和任务，因此数据共享协调机制的考核和激励方面也更易于组织实施，但是在实施前需要制定详细的行动计划和实施方案。
在法律法规方面，以证照电子化为导向的推进策略需要出台《电子证照法》，第二种和第三种策略并不要求。但是，三种推进策略都需要明确数据的归属权、使用权和共享管理权。
5 结论与建议
实现跨部门数据共享是 “互联网 + 政务服务” 建设的内在要求，是国家战略部署的核心内容，也是地方实践探索的重点和难点所在。本文基于成都市行政审批事项的社会网络分析，发现跨部门数据共享存在证照需求程度差别大、部门关联程度不一致、涉及不同层级等特征; 针对相关审批事项及证照关联状况，结合国家战略部署，从数据管理、平台建设、体制机制、法律法规四个维度比较分析三种推进策略的区别，指出三者在平台、体制、机制建设方面存在很大差异; 认为完全实现证照电子化对数据安全性要求极高，并要求出台法律加以规范。
结合本文分析和实践状况看，目前存在的主要问题是国家层面的顶层设计与地方层面的实践探索之间的协调不够、结合不紧：国家层面非常强调目标、方案和时间点，但对跨部门数据共享的基础性工作重视不够，这给地方层面的实践探索造成很大压力或阻碍; 地方层面的实践探索则过于关注按时实现上级要求、过多宣传表面上的推进效果，常常忽视需要开展大量扎实工作才能完成的保障性条件建设，因此难以形成具有推广价值的创新 “模板”。
针对未来发展提出如下建议：一是在国家层面的部署上，应在给出明确目标、技术方案和时间要求的基础上，进一步完善重要的基础工作，例如推动自上而下的数据治理体制改革、建立自顶向下的数据共享推进机制、进一步加快《电子证照法》等法律的制定; 二是在地方探索层面应更多关注保障性条件建设，例如应结合具体的业务事项或应用场景深入研究数据的归属权、使用权和共享管理权，为国家尽快制定政务服务数据共享管理办法提供实践依据和理论支撑。实现面向 “互联网 + 政务服务” 的跨部门数据共享需要国家层面的部署和地方实践探索相互促进、相互支持; 否则，国家部署难以落实、地方探索难以持续。
未来的制造业要的不是石油，它最大的能源是数据.