开放政府数据价值：内涵、评价与实践
作者：陈美 湖北工业大学经济与管理学院
分析开放政府数据的价值与评价，有助于政府数据开放更高效地开展。文章在界定开放政府数据价值内涵与层次划分的基础上，介绍国外开放政府数据价值评价进展，论述开放政府数据价值评价的意义，分析成本/效益理论、利益相关者理论、新公共服务理论作为开放政府数据价值评价支撑理论的指导意义。提出建立开放政府数据价值评价框架，关注国外开放政府数据价值及其评价的研究进展、注重开放政府数据价值及其评价的理论支撑、建立公共价值框架来对开放政府数据进行评价的建议。
1 引言
2017年5月27日，在贵阳市举行的2017年中国国际大数据产业数博会上，中国首个地方政府数据开放指数《中国地方政府数据开放平台报告》发布。这一报告定期发布“开放数林指数”，精心测量“数木”们的粗细、密度、材质与价值。为确定各个指标的权重，报告出品方邀请50多位我国数据开放领域的学者和数据开发利用专业人士组成专家评委会对各项评估指标的相对重要性进行排序，以反映第三方学术机构的专业视角和数据利用者们的实际需求，被排在最重要位置的指标是“数据集价值”。
可见，各界对高价值数据具有较高需求，但开放政府数据价值是在价值评价基础上而得出，而且开放政府数据的价值创造和价值评价之间存在密切联系。然而，目前存在开放政府数据价值的研究相对较少，大多围绕案例、价值生成、商业模式等，但没有对开放政府数据价值与评价的内涵、理论支撑、意义和应用框架进行探讨。因此，本文从价值角度分析开放政府数据，以期丰富开放政府数据领域的价值理论。
2 开放政府数据价值的内涵与层次划分
2.1 开放政府数据价值的含义
要认识开放政府数据价值，首先要明白公共价值的概念。公共价值观由Moore提出，他认为行政组织不可避免地要作出决策，因而管理者必须清楚最优决策的制定。正如民营组织创造私人价值一样，公共组织也应该为公民和其他利益相关者创造“公共价值”。伴随着商品和服务买卖并且交易产生利润，私人价值就产生了，而且这种价值比较容易辨别和衡量。但是，公共价值是政府生产社会福利的产品，而市场机制不能保证其得到平衡生产。一部分公共价值来源于这些利益的直接效用，另一部分来源于公平和公正性生产和分配，并通过公共机构适当的预算和生产来满足公众的需求。
可见，诸如效率与效益的衡量标准不一定是衡量政府决策和服务的唯一评价标准或者主要衡量标准。因此，Moore提出了很多观点，如“政治中立原则”“政策分析”“项目评估”“顾客满意度调查”，这些不以结果导向的核心价值观可以确定公共部门中价值产品的范畴，从而打破传统的格局。就公共组织而言，其目标是通过公共价值来使公共机构满足公众需求。
因此，结合对公共价值的理解，可以将开放政府数据价值表述为：开放政府数据价值是以开放政府数据这一形态通过对公众价值追求的满足而实现对公众的价值的直接表达和完整反映。结合公共价值可以发现，关于开放政府数据的价值，存在多元的价值取向，而且公众都有自己的看法，因而最终开放政府数据是否创造价值，是一个集体的判断。就自身特性而言，开放政府数据价值具有相对性，即随着时间的推移，形成的价值观念根据利益集团和阶级所在位置而发生改变。
2.2 开放政府数据价值的层次分析
随着公共事务日益复杂，公共部门认识到仅靠单一方法和工具难以实现有效治理，罗森布鲁姆在此基础上提出了多元公共行政观，强调从多元视角来研究公共行政。作为公共行政的范畴，开放政府数据价值也应当从不同角度进行理解。从管理学角度来看，一般管理理论代表人物法约尔认为，管理就是实行计划、组织、指挥、协调和控制。作为管理学的一个方面，政府数据资源管理同样服务于这几个层面。因此，开放政府数据价值的管理学层面包括：开放政府数据的决策价值、组织价值、领导价值和控制价值。这几个层面之间相互联系，最终实现管理的目的。
从经济学角度来看，数据本身价值无法评价，而是通过数据服务来呈现。换言之，数据本身没有价值，而是由数据与其他因素的组合，如创新的想法、现有服务不足、新型数据处理技术(如“大数据分析”方法)或服务供给的新技术，如智能手机甚至“物联网”(如车载导航系统)。这些增值发生在政府数据再利用的价值链上，因而通过分析价值链，有助于更好地对政府数据增值产品与服务进行定性分析。澳大利亚政府在其发布的报告中提到，开放政府数据价值链模型包括数据创造、整合和组织、处理编辑和包装、开发和传播。
为此，开放政府数据价值增值的经济学模型可以界定为：V=V0+?V=V0+?V1+?V2。其中，V0是政府数据的初始价值;?V是政府数据的增量价值，而且是与政府数据资源未被开发之前的价值含量进行对比得出;?V1=f(数据加工、组织、整合、集成);?V2=f(数据的应用、管理、控制)。因此，经济学角度的开放政府数据价值包括政府数据的基本价值和政府数据使用后的效果价值。
3 国外开放政府数据价值评价进展
英国陆地测量部委托ConsultingWhere和经济咨询公司伊索塔斯曼公司(ACILTasman)基于英国商业、创新和技能部的利益来评价OSOpenData(气象数据开放)的经济影响、成功与否以及相应好处，并告知陆地测量部开放数据的未来进展。这种评价使用自向上方法，该方法包括案例研究和可计算一般均衡模型(CGE)。评价结论包括：OS开放数据行动能在2016年为GDP贡献净收益1300万至2850万欧元，这些收益主要来自净生产力收益和额外的税收收入;在2016年真正的国家可支配收入增加1020万至2410万欧元。
Manyika等以全球范围政府、企业和个人的开放数据为对象，采用自下而上方式，检查微观经济的产业趋势，从收入、存储和经济盈余角度发现开放数据如何创造经济价值，但未估计通过使用开放数据所能带来的社会利益。它估计开放数据所带来的潜在价值主要分布在七个领域：教育、交通、消费产品、电力、石油和天然气、健康保健和消费金融。结果显示，在全球范围开放数据，每年将产生3万亿美元的收益(约为全球GDP的4%)。该报告旨在推动公共部门和私营部门采用和管理开放数据的议程，并提出要解决专有数据的隐私和保护问题，才能实现开放数据的所有价值。该报告是唯一针对全球开放数据潜力的研究。
Scgoe研究加拿大企业如何更好地获取和利用政府的高价值数据，从而释放强大经济潜力;回顾其他政府在收集、存储和转换开放数据方面的过程和实践;利用调查结果为政府提供关注方向和建议，即改善高价值数据的收集、存储和转换方式，从而促进公众有效存取和利用开放数据，推动作为信息经济一部分的经济增长。
Ubaldi突出了开放政府数据计划制定的主要原则、概念和标准以及计划执行可能产生的问题。它强调开放政府数据的机会：开放政府数据和数据分析可以提供给政策制定者，使公共部门在这一议程上具有更全面了解。由于几乎没有分析和证明开放政府数据计划的影响和精确价值，因而该研究提出了一个针对开放政府数据的分析框架(适用于计划的事后和事前分析)和一组在整个OECD国家所收集的相关数据。据此，它得出结论：开放政府数据免费，可以产生更多的再利用者，进而可以刺激经济以及向政府提供税收收入;数据应该以机器可读和开放格式发布，而这需要在IT基础设施、技能和时间上进行大量投资。
WorldBank研究开放数据的经济潜力，认为尽管发布的开放数据经济潜力的估算不断变化，而且估算方法存在困难，但潜力确实非常大。它回顾了那些十年前并不存在而后来使用开放数据的企业的最新数据。结果显示，这些企业都是受开放数据所驱动，并且现在价值至少10亿美元。它讨论了使用开放数据的五个典型的企业，并一一列举了具体例子，阐述了被证明最有可能导致普遍的业务采用和创新的数据类型。在此基础上，它提出了一些政策建议和行动，促使政府可以从它们数据中获得最大的经济增长。在政府运作的过程中，数据被收集旨在协助制定政策、资源分配或满足立法要求，数据收集本身被证明是合理的。
此外，许多国际研究报告也对开放政府数据的价值进行评价(见表1)。
4 开放政府数据价值评价的意义
4.1 有助于政府数据资源配置，提供决策支持
作为开放政府数据中的重要环节，开放政府数据评价得到图书情报学的日益关注。当前，具有代表性的评价项目包括：联合国的“开放政府数据调查”、经济合作与发展组织的“开放政府数据指数”、开放知识基金会的“全球开放数据指数”、万维网的“开放数据晴雨表”、世界银行的“开放数据准备度”。尽管这些项目从不同评估视角，利用不同评估指标和方法来进行评估，但“实际上重点关注开放政府数据的评估，特别是经济以及公共和社会价值的实现”。为了更好地通过以评促发展，有必要在对政府数据的开放情况进行评估的基础上，加强对开放政府数据价值进行评估，以明确政府数据开发利用的成效。
实际上，20世纪70年代以来，随着各国政府面临财政、管理等一系列危机，各国政府开始主张以私营部门的管理方式来提高政府绩效。各国对电子政务建设的投入越来越大，“电子政务投资黑洞”问题也得到政府及服务对象的关注。于是，各国政府积极引入企业管理理念和方法，而这一方法注重成本-效益分析，能够剖析开放政府数据投资中的“黑洞”现象，对“IT生产率悖论”进行更清晰的解释，为开放政府数据领域的投资项目提供了投资后评价方法。这种研究转换思维，将研究视角转向开放政府数据的产出上，促使政府调整开放政府数据上的经费投入，形成具有科学化的投资决策。
4.2有助于掌握开放政府数据创新效用，制定优化的价值实现策略
当前存在的一个困难是，如何衡量开放数据对政府部门所产生的利益。像其他消费者一样，公共机构也是数据服务的购买者。事实上，在某些情况下，政府数据被数据服务提供商进行聚合或浓缩后，被政府买回。过去五年，政府使用开放数据的数量已经得到巨大突破：从加拿大英属哥伦比亚省开放数据门户上数据下载的三分之一都是来自本省的互联网地址;西班牙加泰罗尼亚地区对欧盟指导的INSPIRE项目所托管的地理空间数据开放元数据，使公共部门节约了成本和提高了效率，使其六个月就收回了四年的开发成本。
可见，政府数据得到开放利用，但有待评价的是：大规模组合数据源和模式所产生的新知识;开放政府数据影响数字服务和信息服务的创新，还能从多大程度上影响更广泛的公共部门改革;数据驱动的创新能带来多大好处。例如，在一些案例中，数据驱动的创新所带来的好处可能会从一个产品或服务向另一个产品或服务来转移消费，或者从一个企业转移到另一个企业，因而这仅仅是价值再分配而不是价值创造。必须回答的问题是，数据驱动的创新产生多少“新”或“额外”的价值。一般来说，人们不清楚公共和私营部门产品和服务的全部范围，因而作为其中重要组成部分的政府数据也没有得到全面了解。通过对开放政府数据开展各项服务的效益进行调查和分析，有助于弄清这些服务能够产生多大效益。这些分析结果有助于国家和社会了解开放政府数据所带来的显著效益，从而制定优化的价值实现策略。
5 开放政府数据价值评价的支撑理论
5.1 成本效益分析
成本-效益分析是以经济学的价值理论来评价某项投资建设的成本和效益的一种方法，它以寻求在投资决策上如何以最小的成本获得最大的收益为目的。当前，各国纷纷投资来挖掘大数据金矿，如美国国家气象服务每年向私营气象行业资助约15亿美元;2012年美国政府投资2亿美元推动大数据的核心技术研发;美国国防部计划每年投资2.5亿美元开展一系列大数据研究。在此背景下，人们关心的问题是，随着公共资金对开放政府数据投入的加大，开放政府数据为社会带来什么。因此，有必要从经济学的角度，通过衡量成本和收益来评价开放政府数据价值。开放政府数据创造的价值包括直接价值和间接价值。
前者是指通过开放政府数据对生产或消费所产生的直接效果，主要通过如下方面体现：开发新型产品和服务、提高税收收入、产生就业机会等投资价值和市场价值。后者是指通过开放政府数据能间接产生的效益。例如，开放政府数据能够加强公民参与、促进政府之间的跨部门合作、推动公共服务智慧化供给等数据利用所产生的社会和经济影响。在具体评价操作中，也可以借鉴成本效益分析中消费者剩余方法、意愿支付方法、时间成本方法来开展价值评价。基于以上分析可知，利用成本-效益分析法来进行开放政府数据价值评价，是必要而且可行的。
5.2利益相关者理论
1963年，美国斯坦福研究所(StanfordResearchInstitute)首次使用了“利益相关者”这一术语，并认为对企业来说存在这样一些利益群体，如果没有他们的支持，企业就无法生存。1984年，弗里曼(R.EFreeman)出版了《战略性管理：一种利益相关者方法》一书，明确提出了利益相关者管理理论，并在1988年将利益相关者定义为：“那些因公司活动受益或受损，其权利也因公司活动而受到尊重或侵犯的人”。在开放政府数据中，利益相关者主要包括政府组织、非政府组织、个人。
对于政府而言，开放政府数据在政府业务、决策制定和资源分配发明和提供了新的运作方式，从而改善政府运作效率。对于非政府组织而言，开放政府数据有助于社会组织通过对政府数据利用来改善服务交付、保护环境等，推动商业组织在追求商业性开发并提供创新的增值服务。对于个人而言，开放政府数据促使公众参与，如通过新开发的应用程序共同发展和合作生产的服务。众多利益相关者之间价值的分布将根据其特定的兴趣和对政府数据的期望而不同，它们从政府数据开放中所得到的好处也不同。因此，开放政府数据的每个行动应为各种来自组织内外的利益相关者提供价值，而且在开放政府数据价值评价中应当考虑这些多元利益要求进行评价。
5.3 新公共服务理论
罗伯特·登哈特夫妇提出的新公共服务理论对开放政府数据价值评价具有重要的理论指导意义。所谓的“新公共服务”，指的是关于公共行政在以公民为中心的治理系统中所扮演的角色的一套理念。它的主要核心思想为:服务于公民，而不是服务于顾客;追求公共利益;重视公民权胜过重视企业家精神;思考要具有战略性，行动要具有民主;承认责任并不简单;服务，而不是掌舵;重视人，而不只是重视生存率。该理论强调注重公民权，突出公共服务中的公民导向，并对公民服务需求进行积极回应。同样，开放政府数据作为一项重要的公共服务，政府在向公民提供这项服务时，应当强调服务质量，提供高价值的政府数据;政府在开放数据时，应当以公民为中心，依照公民的信息需求作为开放数据的依据，促使它们能够通过社会性开发和商业性开发，从而创造价值;科学确定开放政府数据价值评价的基本原则，确立以公众为本的价值评价观念，选择适当的评价方法。
6 开放政府数据价值评价框架
公共价值理论的基石存在于政府行动和它所能产生的各种公共价值之间的联系。为了明晰开放政府数据在多大程度上产生价值以及如何产生价值，有必要利用一个框架来确定开放政府数据活动的价值，这一框架包括开放政府数据价值类型以及开放政府数据价值生成器。开放政府数据价值可以通过囊括可能得到的六种主要影响类型来表述，即开放政府数据在如下六种类型中产生影响，从而产生不同的价值(见表2)。
其中，前四种类型是影响私人利益的个人或团体，其他两种类型是社会的民主结果。从这六种基本的价值影响类型，可以思考关于价值是怎么被创造的这一难题。价值是由价值生成机制所产生，确定这种机制有助于详细说明开放政府数据与一种或多种公共价值联系起来的方式，揭示了开放政府数据如何促进价值创造。根据这一框架，影响透明度，参与和合作的行为属于价值创造群体。例如，通过开放政府数据，公众获取可提高有关政府官员的行动或操作程序的有关政府官员的行动或操作程序，从而创造价值。作为一个整体，开放政府数据的价值生成器包含了各种不同类型(见表3)。
综上所述，将开放政府数据价值类型和开放政府数据价值生成机制联系起来，使开放政府数据项目是如何产生一种或多种公共价值变得清晰起来。例如，一个关于许可证在线申请的IT投资可能会增加效率和效果，并且对拥有这种许可证的利益相关者产生战略或经济上的公共价值。这一框架有助于明确：开放政府数据会达到使一个公民获得潜在的经济型、社会型、政治型或者是战略型的价值，或是和政府有关的内在价值。
例如，当提供环境数据的时候，公民就可以得到两种价值。一方面，一个公民通过获取社区有毒化学品的数据，从而为自身家庭和社区获得社会福利，同时也会对提供数据的政府机构有更大的信任和拥护。另一方面，了解有毒化学品排放的公民会起诉相关责任的公司，因而对利益相关者的企业产生负面公共价值。另一种可能是，一些政府内部利益相关者可能通过开放这个数据而产生积极的政治和战略价值，因为它符合开放政府的要求，另外一些内部利益相关者会将此视为负面的政治影响。因此，确定任何开放政府数据的价值需要对众多利益相关者的看法进行分析，这就需要对正面和负面的影响进行定义和理解。
7 结语
政府数据资源蕴含价值，从公共价值角度探讨开放政府数据价值含义，基于多元视角来解读开放政府数据价值的层次，有助于对开放政府数据价值的评价。随着开放政府数据在各个国家的推进，这一领域也成为研究重点和热门话题。就我国而言，研究起步相对较晚，对开放政府数据价值及其评价关注较少，因而有必要关注国外开放政府数据价值及其评价的研究进展，从而充实相关研究领域的内容并将我国的研究结果与国外进行对照。开放政府数据价值及其评价是一项实践性很强的工程，因而有必要从经济学、管理学等角度来提供理论指导，从而明晰开放政府数据价值评价的理论基础。为了更好地确定开放政府数据活动的价值，有必要建立公共价值框架来对开放政府数据进行评价。
来源：《政府数据开放研究》
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